Proyecto

La implementación de sistemas de provisión de agua potable y saneamiento sustentables social y ambientalmente, y también auditables por vías democráticas, es uno de los desafíos más urgentes a enfrentar por los países en desarrollo. De acuerdo a recientes reportes elaborados por UNICEF, más de 600 millones de personas residentes en las zonas urbanas de los países en desarrollo continúan expuestas, de forma permanente, a riesgos mortales debido a las pobres condiciones de vida, especialmente la falta de agua potable y saneamiento. Como consecuencia de esto, las enfermedades relacionadas con el agua son una de las principales causas de muerte, con más de 2 millones de muertes infantiles por año. Además, cerca de 900 millones de personas sufren enfermedades relacionadas con el agua cada año. El ciclo del agua potable es gravemente afectado por la sobreexplotación de los recursos hídricos y la degradación a gran escala causada por la existencia de aguas servidas sin tratar (menos del 5% de las aguas servidas es tratado). Sin embargo, el mejoramiento de los SAS es crucial no sólo por sus impactos ambientales e higiénicos, sino también por sus amplios efectos socio-económicos, como por ejemplo el incremento de la productividad de los hogares, contribuyendo de esta manera a cerrar la amplia brecha de desigualdad presente en los países en desarrollo (BID, 1998: 120-1).

A pesar de los esfuerzos realizados en las últimas décadas por la comunidad internacional, "más gente sufre la falta de agua potable hoy que hace dos décadas atrás" (Gorbachov, 2000). Dado que el agua es un factor esencial en el aseguramiento del derecho humano universal a "un nivel adecuado de […] salud y bienestar (Art. 25, Declaración Universal de Derechos Humanos), es evidente que cada vez más los gobiernos enfrentan el desafío de conflictos políticos y sociales generados por las crecientes demandas de la ciudadanía por servicios adecuados y constantes de agua potable sin riesgo. A pesar de que muchos de estos países enfrentan un déficit "objetivo" de recursos hídricos, una examen más detallado del problema muestra que esta disponibilidad no es en sí (y puede no serlo aún en el futuro próximo) el problema de mayor importancia. Diferentes investigaciones llevadas a cabo recientemente sugieren que, al menos en términos de volumen, existe suficiente agua potable para satisfacer las necesidades de cada ser humano. Sobre esta base, algunos autores han enfatizado correctamente que la incertidumbre fundamental es saber si podemos asegurar el acceso al agua en cantidades adecuadas y con calidad apropiada, para todos, en el planeta (Samson y Charrier, 1997).

La década del agua. Estos problemas existen desde hace tiempo, a pesar de los considerables esfuerzos realizados para mejorar la situación. Ya en 1977, la Conferencia de la ONU sobre Agua, realizada en Mar del Plata, Argentina, que generó la Década Internacional del Agua Potable y el Saneamiento (1980-1990) (DIAPS) ayudó a conferir a los SAS un lugar importante en la agenda internacional. Los distintos acuerdos para mejorar estos servicios en las zonas en desarrollo evolucionaron considerablemente durante este período, particularmente como resultado del rol jugado por las organizaciones internacionales (bilaterales y multilaterales) en la provisión de asistencia para el desarrollo y la promoción de los enfoques cooperativos. Por ejemplo, en la preparación para el lanzamiento de la (DIAPS), el Banco Mundial (BM) y la Organización Mundial de la Salud (OMS) implementaron un amplio estudio de estimación de la situación de los SAS en más de 100 países en vías de desarrollo, el cual, junto con el monitoreo quinquenal de la cobertura de los SAS llevado a cabo por la OMS, provee el punto de partida para juzgar los progresos observados en el sector (WELL, 1998).

Sin embargo, a pesar de los inmensos esfuerzos realizados, la tarea de mejorar el acceso al agua potable y, sobretodo, al saneamiento en los países en desarrollo no ha logrado las metas establecidas por la comunidad internacional en 1980, y las necesidades han continuado creciendo rápidamente como consecuencia de la sostenida expansión demográfica y urbana. Una de las principales críticas recibidas por la DIAPS es que ha seguido el paradigma clásico de salud pública, basado en soluciones de ingeniería para enfrentar los desafíos; un paradigma todavía predominante en muchas áreas. A pesar que el debate sobre SAS ha ocupado un lugar central en los debates nacionales e internacionales de las últimas décadas, desde una perspectiva de política pública el paradigma dominante para los SAS ha fallado regularmente a la hora de enfrentar cuestiones tales como (a) la virtual ausencia de las instituciones y el sector privado en los sectores rurales de la mayoría de los países en desarrollo, (b) la falta de acceso al financiamiento para los pobres, y la consecuente inviabilidad para el sector privado debido a los altos riesgos financieros, (c) los problemas de las cuencas hídricas versus las regiones políticas, y (d) la virtual falta de derecho al agua de la gente común. Aun más, este paradigma ha negado el impacto de la creciente desigualdad y pobreza como el resultado de una constelación de factores con relación al acceso de la gente a los SAS. Como consecuencia de este debate, hacia el final de la década ha resultado evidente que para alcanzar la meta de SAS "para todos" es necesario realizar cambios substanciales. Entre las lecciones aprendidas por la experiencia se observan cuestiones tales como la introducción de tecnologías accesibles de bajo costo, la construcción de capacidades institucionales, y el entendimiento de que la participación comunitaria son aspectos clave para la realización de proyectos sustentables. Estas cuestiones comenzaron a ser tratadas en los debates y fueron incorporadas en la Consulta Global realizada en Nueva Delhi en 1990, como cierre de la DIAPS. La Declaración de Nueva Delhi se hizo eco de estos desarrollos en la siguiente frase: "algo para todos en vez de más para algunos", y produjo un mapa de ruta par el futuro. También promovió la implementación de colaboraciones inter-agencia, que condujeron al establecimiento del Consejo de Colaboración sobre Provisión de Agua y Saneamiento (CCPAS).

La década del ´90. La Conferencia sobre Agua y Medioambiente, realizada en Dublín en enero de 1992, como reunión preparatoria papa la Conferencia sobre Desarrollo y Medioambiente de las Naciones Unidas (CDMNU) (La Cumbre de la Tierra) de 1992 realizada en Río de Janeiro, ha resultado una piedra fundamental en el desarrollo subsiguiente. Esta conferencia produjo un conjunto de Principios Guía, denominados "Los Principios de Dublín", y una Agenda de Acción de 40 páginas que ha provisto de líneas de acción, no solamente para los SAS sino también para el desarrollo, manejo y conservación de los recursos hídricos. La Agenda 21, propuesta por la (CDMNU), incorporó los Principios de Dublín como parte de su Capítulo 18 "Protección de la Calidad y la Oferta de Recursos Hídricos", constituyéndose el punto de partida para el desarrollo sustentable, incluyendo los recursos hídricos. Con el objeto de supervisar la aplicación de la Agenda 21, la ONU conformó la Comisión para el Desarrollo Sustentable, que se reúne anualmente (CDS1, CDS2, etc.) y que ha recibido importantes aportes de las cumbres gubernamentales dedicadas a la implementación de Agenda 21, como las de Noordwijk en 1994, Harare en 1998 y París en 1998. Particularmente, la CDS6 (1998), basada en las recomendaciones de Harare y París, realizó un llamamiento urgente a la acción gubernamental con el objetivo de permitir el acceso a SAS de los sectores más pobres, poniendo especial énfasis en los enfoques participativos, en las cuestiones de género y en la integración de los proyectos sobre agua potable en los programas nacionales de agua (WELL 1989). De la misma forma, otras reuniones internacionales tales como la Cumbre Mundial para los Niños de UNICEF, la Conferencia Habitat II de Estambul, y la Conferencia sobre la Mujer de Beijing han dado prioridad a los SAS en sus agendas. Sin embargo, sigue siendo cierto que todavía queda mucho por hacer para lograr de manera efectiva los principios y las políticas acordadas globalmente, y que las dificultades para progresar generalmente residen en el diseño y la implementación a nivel local de esquemas de mejoramiento viables y aceptables políticamente.

Los´90 han visto la consolidación y expansión de la cooperación inter-agencias. En 1996, fue constituido el Consejo Mundial del Agua (CMA) para cubrir las cuestiones políticas en el campo del manejo de los recursos hídricos. La Sociedad Global del Agua es una iniciativa similar, establecida paralelamente bajo el liderazgo de las agencias financieras internacionales. Recientemente estos dos entes han trabajado conjuntamente, particularmente promocionando la Comisión Mundial sobre Agua para el Siglo 21. Esta comisión fue apoyada por un grupo de asesores de alto perfil y tuvo el patrocinio de seis agencias internacionales, incluyendo el Banco Mundial, UNESCO, PNUE y PNUD. El reporte de la comisión fue presentado en el Segundo Foro Mundial del Agua, realizado en La Haya en marzo del año 2000 junto con la conferencia ministerial sobre agua. Es importante destacar los siguientes elementos clave indicados por dicha Comisión para lograr políticas sobre SAS sustentables y comprensivas: 1) Participación público-privada conjunta; 2) Recupero de costos y tarifas de servicios apropiadas; 3) Percepción del rol de los consumidores; y 4) Manejo visionario de las utilidades. Estos tópicos clave seguramente formarán las bases para el desarrollo de un modelo futuro de SAS viable. Los mismos se hacen eco de principios mencionados en las declaraciones ministeriales regulares sobre el tema, realizadas durante los 1990s. Sin embargo, las políticas propuestas contienen relevantes inconsistencias sobre la cuestión de como poner en práctica los esquemas diseñados. Estas inconsistencias se relacionan tanto con la teoría subyacente como con la factibilidad política de las mismas. Y estas, entre otras, son las cuestiones que la presente propuesta de investigación intenta explorar.

Con respecto a los aspectos técnicos e institucionales, aun cuando desde los '70 el énfasis en el manejo integrado de cuencas introdujo avances significativos en las prácticas de manejo de agua potable en algunos países occidentales; en el campo específico de los SAS los progresos han sido mucho más modestos. A este respecto, diversas iniciativas han sido implementadas durante los 1990s a lo largo del mundo. Las iniciativas de política tendientes a las reforma estructurales del Estado han sido particularmente importantes. En las mismas, la reforma del manejo de las empresas de servicios públicos ha tenido un rol central, junto con la expansión de diferentes formas de participación del sector privado en el manejo de dichas empresas. Estas iniciativas han tenido grados de éxito y fracaso disímiles, dando lugar a la emergencia de nuevas oportunidades y desafíos con relación a la implementación de políticas sustentables, no solamente en términos tecnológicos y ambientales sino también políticos y socio-económicos.

Por una parte, la inhabilidad de los gobiernos locales para generar y mantener una infraestructura adecuada ha afectado severamente la productividad y el ambiente de trabajo de sus poblaciones, especialmente la de los pobres urbanos. La tradicional orientación hacia la oferta de las políticas de infraestructura ha terminado enfatizando la existencia de recursos sobre la de servicios, acentuando la provisión pública (que generalmente requiere la coordinación de varios actores institucionales), y politizando de manera excesiva el proceso de toma de decisiones respecto al tipo de inversión y precio de los servicios. Estas situaciones, a su vez, han resultado en operaciones de mantenimiento inadecuadas, servicios no confiables ni sustentables, limitaciones a la productividad económica y degradación ambiental (Gidman et. al 1995). Sin embargo, la forma particular en que las reformas de las empresas publicas fue ron implementadas durante las últimas dos décadas ha llevado a una situación en la cual el rol del Estado y los ciudadanos comunes al momento de definir, proteger y promover el interés publico, ha sido menoscabado por el empuje internacional hacia la privatización y la comercialización de los servicios públicos. En muchos casos, y contrariamente a lo que sostiene la retórica dominante, la privatización no ha mejorado en la práctica dichos servicios ni ha generado un mayor control por parte de los ciudadanos comunes sobre las empresas privatizadas. En cambio, ha permitido que los intereses corporativos incrementen su poder económico (Martin 1996), recreando condiciones monopólicas que favorecen los intereses privados sobre aquellos de los usuarios y consumidores (Solanes 1999: 45).

No debe sorprender, entonces, que la privatización de los servicios públicos, particularmente en los SAS, se haya transformado en un asunto político y social candente para los países en desarrollo. En América Latina y África, por ejemplo, tanto la oposición abierta a las políticas de privatización como el no cumplimiento de los contratos (por Ej. rechazo a pagar las facturas de los servicios de agua potable) han sido fenómenos extensamente observados, frenando los procesos de privatización y hasta resultando en la cancelación de concesiones y la consecuente reversión de la responsabilidad por los SAS al sector público (Savedoff et al. 1999, Ch 6; Hardoy et al. 1999; Bond 1997).

De esta forma, aunque la participación del capital privado puede ciertamente ser benéfica, no sólo en áreas tradicionales como planificación, diseño y tareas de gestión de las construcciones, sino también en tareas de operación y mantenimiento; las lecciones aprendidas sugieren que dicha participación no puede estar sostenida acríticamente en una liberalización inadecuadamente controlada y globalmente uniforme. La experiencia de las últimas décadas confirma que la solución a los problemas de infraestructura de los SAS no radica solamente en expandir la capacidad mediante nuevas inversiones. La clave de la reforma en las políticas de infraestructura es la provisión de una infraestructura de servicios que sea adecuada a la demanda efectiva de los usuarios (Demand Driven/Responsive Approach). Sin embargo, la provisión de una infraestructura de servicios orientada a la demanda efectiva necesita instituciones capaces de identificar con precisión las demandas de todos los grupos de usuarios y proveer servicios que cubran estas demandas al precio que los mismos deseen, y puedan, pagar. Todo esto requiere un esquema hábilmente diseñado (teniendo en cuenta no solamente las necesidades de los mercados financieros globales y las estrategias de gestión de moda, sino también los contextos socio-políticos y socio-económicos locales), capacidad de gestión y un cierto nivel de inversión; elementos que generalmente están fuera del alcance de los gobiernos de los países en desarrollo. Las autoridades municipales están buscando cada vez más al sector privado, a las organizaciones no gubernamentales (ONGs) y a las organizaciones comunales (OCs), como fuentes de inversión y mejoramiento de su infraestructura. Es una idea cada vez mas aceptada que los servicios deben ser provistos mediante los medios más efectivos, ya sea a través de los recursos propios de la companía proveedora, o a traves de sociedades con otros grupos (WELL 1998; Gidman et al. 1995). De esta forma, parece estar emergiendo un nuevo consenso sobre la idea de que las estrategias que conllevan a la participación del sector privado deben ser formuladas de manera tal de permitir el incremento y desarrollo del sector público de forma que éste lleve a cargo sus tareas administrativas de manera eficiente, y democrática; y ejerza su poder de justicia para regular y guiar las actividades de los actores privados (Solanes 1999; Franceys 1997; Martin 1994). Existen, sin embargo, cuestionamientos sobre la manera uniferome en la que este consenso esta siendo aplicado, sin existir una conciencia suficiente sobre las dimensiones locales y sobre las necesidades de ajustar la arquitectura técnica e institucional de los esquemas a estas dimensiones.

En la práctica, la creciente participación del sector privado, sea esta a través de privatizaciones completas u otras formas tales como las asociaciones público-privadas (PPP), ha venido ocurriendo sin una estimación correcta sobre los beneficios potenciales derivados de la misma. En el mundo en desarrollo, las condiciones históricas y la naturaleza del sector público, han sido significativamente distintas de las de los países más desarrollados, y los modelos aplicados en los países desarrollados no han tenido siempre éxito en los países en desarrollo (Franceys 1997). Estos últimos presentan marcadas diferencias en relación al rol y la efectividad del sector público, generalmente mal preparado para ser "socio con las empresas privadas", o más aún "consumidor de lo que las empresas privadas pueden, o no, ofrecer; o regulador creíble de las actividad privada" (UNDP-PPPUE 1998). En muchos casos, una mejora en la eficiencia del sector público puede conseguir logros más sustentables, que la privatización u otras formas de participación privada.

La evidencia existente sugiere que en la última década se ha registrado un claro crecimiento en la participación privada en la provisión de infraestructura y servicios en los países en desarrollo. Esta participación ha tomado una variedad de formas, entre las cuales se pueden mencionar la privatización directa, la contratación de servicios específicos mediante concesiones de término fijo, o el desarrollo de sociedades público-privadas (PPP). Esto se ha visto reflejado, por ejemplo, en el crecimiento sostenido de la inversión privada en el sector de agua potable y, en menor medida, saneamiento (Tabla 1).

Tabla 1

INVERSION PRIVADA EN SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO EN PAISES EN DESARROLLO (1984-1997)

Año
Contratos
Crecimiento (%)
Valor (€  millones)
Crecimiento (%)
Todos los países en desarrollo
1984-90
8
 
300
 
1990-97
97
1.137%
25.000
7.900%
Discriminado por región (1990-97)
Asia Oriental
30
  
12.000
 
Europa Oriental/Asia Central
15
  
1,500
 
América Latina/ Caribe
40
 
8.300
 
Medio Oriente/Africa Septentrional
4
 
3.300
 
Africa Sub-Sahariana
8
 
37
 

Fuente: Elaborado en base a DFID (2000).

La creciente participación del sector privado en el mundo en desarrollo está ocurriendo en un contexto de rápida expansión de los mercados globales, generando nuevas oportunidades y desafíos que no han sido comprendidos en profundidad todavía, y que requieren una mayor investigación. Nuestra propuesta de investigación se sustentará en el conocimiento existente y en la rica experiencia de la última década. Además de considerar las dimensiones técnicas e institucionales del manejo de los SAS, prestará atención a las conexiones entre los procesos socio-económicos, culturales y políticos en la implementación de SAS sustentables en un contexto de políticas de ajuste estructural, creciente participación del sector privado y modelos cambiantes de inversión en infraestructura pública

El proyecto intenta desarrollar este campo de investigación proveyendo un estudio multidisciplinario robusto e integrado de la gestión de los SAS en los países en desarrollo con distintas formas de participación privada.

Particularmente, deseamos explorar

a) Las desigualdades regionales en los flujos de inversión destinados a SAS en los países en desarrollo. Se ha registrado una alta concentración de proyectos de agua potable privados en ciertas regiones y países, especialmente en América Latina, el Caribe y Asia Oriental, mientras otras regiones, como el África Sub-Sahariana, han recibido una atención mínima (Tabla 1). Dicha concentración regional de la inversión privada en SAS refleja la configuración de la inversión en energía y transporte, que sigue una tendencia similar (Silva et al. 1998). Existe también una fuerte concentración de la inversión privada en SAS por país, reflejando, entre otras cosas, que la desigualdad del proceso no es solo interregional sino también intrarregional (Tabla 2). Además, la mayor parte de la participación privada se ha concentrado en proyectos de provisión de agua potable, mientras que la participación en proyectos de saneamiento ha sido mucho más modesta (Silva et al. 1998). Estas tendencias indican que la participación del sector privado en los SAS (al igual que en otros sectores) pudo, en realidad, haber contribuido al empeoramiento de las desigualdades regionales y locales, en un contexto de creciente globalización de los mercados. A este respecto, es necesario considerar, por ejemplo, que aquellas regiones con mayor nivel de inversión privada en SAS, como América Latina, también han visto aumentar su brecha de desigualdad durante los ´90. La misma indica a este subcontiente como la región más desigual del mundo, "sea cual sea el método de medición utilizado" (BID 1998).

Tabla 2

PRIMEROS CINCO PAISES EN DESARROLLO

SEGUN INVERSION PRIVADA TOTAL EN SAS (1990-97)

País
Valor (€  millones)
N° de proyectos
Argentina
6.837
7
Filipinas
6.435
3
Malasia
5.362
6
Turquía
1.360
2
México
660
12

Fuente: Elaborado en base a Silva et. al. (1998).

b) Este crecimiento evidencia que la participación privada en SAS no ha dado necesariamente los resultados previstos. La expansión de la participación privada en la provisión de infraestructura y servicios urbanos, incluyendo SAS, ha sido promovida como la mejor estrategia "para mejorar la eficiencia de los servicios de infraestructura, aumentar su alcance a los pobres, y quitar presión en los presupuestos públicos" (BM, 1998; Savedoff et al., 1999) y al mismo tiempo mejorar la equidad social (BID, 1998: 120). De acuerdo a ciertos casos de estudio realizados con el apoyo del Banco Mundial, existe evidencia de que "la participación de privada en infraestructura produce beneficios netos para los consumidores, los inversores y los países", en el caso de los SAS habría "mejorado la calidad de los servicios y expandido la cobertura" (Rivera, 1996). Sin embargo, la afirmación sobre que la participación privada en los SAS aumenta per se la eficiencia del sector es altamente controversial. Mientras que muchos reportes oficiales y semi-oficiales sobre los resultados de la participación privada (especialmente la privatización) tienden a subrayar los aspectos positivos del proceso; la evidencia que sugiere que la participación privada ha derivado también en problemas de eficiencia, o que otros modelos que no involucran al sector privado ha sido altamente eficientes al tiempo que menos controversiales en términos socio-políticos, es usualmente menospreciada como inusual o excepcional (Floris 1998) o directamente obviada. A pesar de esto, existen ejemplos muy conocidos del fracaso del sector privado en los ´90 debido al empeoramiento de los estándares de eficiencia en la gestión de los SAS, tanto en países en desarrollo como en el mundo desarrollado (Lorrain et al. 1997; Morgan et al. 1996; Haughton 1996). Algunos autores sostienen incluso que la privatización, acompañada con el desmantelamiento del sector público, ha motivado un crisis institucional debido a la dispersión de información crucial, (por Ej. en el manejo del agua potable) previamente existente en el dominio público devenida luego en propiedad de las corporaciones privadas (Dourojeanni 1999). Desafortunadamente, las consecuencias de dichos eventos para las aseveraciones existentes a favor del involucramiento privado son rara vez expresadas en la literatura oficial. Nuestra propuesta tratará de contribuir a revertir dicha situación.

c) Los escenarios futuros para la participación del sector privado en América Latina y África. Los actuales programas de ayuda e inversión dirigidos a mejorar los SAS en los países en desarrollo están basados en la suposición de que el sector privado tiene el rol fundamental de garantizar la provisión efectiva de dichos servicios a la mayor parte de la población y, particularmente, a los pobres (WB-PPIAF; BM-DP; UNDP-PPPUE). Sin embargo, el involucramiento del sector privado se ha transformado recientemente en un tema controversial (Basañes et al. 1999; Banco Mundial 1998) y los proyectos están siendo discutidos en muchos países, en campos técnicos, sociales y políticos (Bond 1997; PSIRU, 2002). Esto ha causado el colapso y la finalización temprana de proyectos SAS con fuerte participación privada en países tales como Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Perú y Panamá, entre otros. En la mayoría de los casos, el problema ha sido la falta de responsabilidad política característica en los modos de involucramiento del sector privado, particularmente las privatizaciones (Solanes 1999), la virtual ausencia de un sistema de regulación correcto que monitoree la performance de los operadores privados (Solanes 1999; Savedoff 1999), o simplemente la ignorancia e indeferencia respecto a las condiciones culturales, sociales y políticas locales (Marvin et al. 1999).

Con relación a esto último, proponemos investigar: ¿Que puede aprenderse de las experiencias recientes, exitosas y fallidas, en las regiones en estudio, teniendo en cuenta los desafíos y las oportunidades que la participación del sector privado encuentra en el área de los SAS? ¿Cuáles son las condiciones críticas para el éxito y cuáles las barreras cruciales para la participación privada en los SAS en los países en desarrollo? ¿Como dichos factores pueden afectar la implementación futura y el desarrollo de sistemas de SAS con involucramiento del sector privado, que sean no sólo eficientes sino también sustentables en términos socio-económicos y ambientales, y auditables democráticamente?

REFERENCIAS

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